Separazione delle carriere: la Costituente non è uno slogan

Il dibattito sulla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri è tornato al centro della discussione pubblica in vista del referendum del 22 e 23 marzo. Ma raramente un tema così tecnico è stato trascinato con tanta disinvoltura sul terreno della propaganda. La questione non è nuova.

Un dibattito antico.

Da almeno quarant’anni giuristi, costituzionalisti e processualpenalisti discutono se l’attuale assetto della magistratura italiana – che colloca giudici e pubblici ministeri all’interno di un unico ordine – sia pienamente coerente con il modello del processo accusatorio introdotto dal codice del 1988 e con l’idea di “giusto processo” consacrata nell’articolo 111 della Costituzione. Eppure, nel dibattito di queste settimane, la complessità del problema sembra essersi dissolta in un’alternativa elementare: da una parte chi difende l’unità della magistratura come baluardo dell’indipendenza, dall’altra chi vede nella separazione delle carriere la condizione per rafforzare la terzietà del giudice. Nessuno sostiene seriamente che i giudici italiani non siano indipendenti o che non siano in grado di decidere contro il pubblico ministero. Il punto non è la imparzialità soggettiva del giudice, che nessuno mette in discussione. Il punto è l’assetto istituzionale del processo.

Il modello costituzionale.

Il modello introdotto dal codice del 1988 – e rafforzato dalla riforma dell’art. 111 Cost. – è costruito su una logica triadica: accusa, difesa, giudice terzo. In questo schema il pubblico ministero è parte del processo, mentre il giudice è l’organo che decide. La questione della separazione delle carriere nasce da qui: dalla domanda se sia coerente che accusa e giudice appartengano allo stesso ordine professionale e condividano lo stesso percorso di carriera. Quindi il problema non è l’imparzialità del singolo giudice, ma la coerenza tra modello processuale e assetto ordinamentale. Nella propaganda che riduce la questione a uno scontro tra fazioni, uno degli argomenti più frequentemente evocati è il richiamo all’Assemblea Costituente. Sui social circola spesso un passo dell’intervento di Piero Calamandrei del 27 novembre 1947, nel quale il grande giurista difende l’idea che anche il pubblico ministero debba essere un magistrato indipendente e non subordinato al governo. Quel passaggio viene oggi citato come prova definitiva contro ogni ipotesi di separazione delle carriere. Ma questa lettura è storicamente imprecisa. Calamandrei interveniva in un contesto completamente diverso da quello odierno. La discussione alla Costituente riguardava il rischio che il pubblico ministero potesse essere sottoposto al potere esecutivo, secondo il modello applicato sotto il regime fascista, che l’Assemblea condannava e da cui voleva prendere le distanze. La scelta di includerlo nell’ordine giudiziario serviva allora a garantire che l’azione penale non fosse strumento del governo contro gli avversari politici. Senza dimenticare che, quando Calamandrei pronunciò quelle parole, il processo penale italiano non era ancora quello accusatorio introdotto nel 1988, ma il modello di tradizione inquisitoria nel quale la funzione di chi indaga e quella di chi decide erano molto più vicine tra loro. Quelle parole vanno lette dentro quel contesto storico.

Il nodo della riforma.

Il problema di cui discutiamo oggi è un altro. Non riguarda la subordinazione del pubblico ministero all’esecutivo – prospettiva che questa riforma non propone e che il nostro ordinamento ha dimostrato di saper scongiurare grazie anche agli anticorpi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale – ma il rapporto tra la figura del pubblico ministero e quella del giudice dentro un processo che, dopo la riforma del 1988, si fonda – non smetteremo mai di ripeterlo – sulla contrapposizione tra accusa e difesa davanti a un giudice terzo. La stessa Corte costituzionale italiana ha più volte chiarito che l’indipendenza del pubblico ministero rappresenta una garanzia funzionale alla tutela dei diritti dei cittadini e non un privilegio corporativo. E va ricordato che la Consulta intervenne proprio sulla legge istitutiva del CSM per frenare la potenziale invasione di campo della politica sulla magistratura, mostrando la capacità del sistema di garanzie predisposto dalla Costituzione di reagire a possibili deviazioni e di ricondurre l’ordinamento entro il quadro dei principi fondamentali. Non a caso, negli ultimi decenni il dibattito ha coinvolto studiosi e magistrati di orientamenti culturali molto diversi. E non voglio cedere alla facile tentazione di richiamare in questa sede il Guardasigilli che ha firmato il codice accusatorio del 1988 e la sua intervista al Financial Times e mi limito a ricordare che anche figure lontane dall’attuale maggioranza politica hanno posto il problema della percezione di imparzialità della giurisdizione: da Augusto Barbera a Giuliano Pisapia, da Stefano Ceccanti a Bobo Giachetti, per citarne solo alcuni. Già in passato Leonardo Sciascia metteva in guardia dal rischio che la magistratura potesse trasformarsi, nella percezione dell’opinione pubblica, in un potere sottratto a ogni forma di critica. Nei suoi interventi civili e politici Sciascia ricordava che la forza della giustizia non risiede soltanto nella sua indipendenza formale, ma nella fiducia che i cittadini ripongono nella sua imparzialità. Non era un attacco alla magistratura, ma il richiamo alla necessità di preservarne l’autorevolezza attraverso istituzioni trasparenti e credibili. Analogamente Luciano Violante – già magistrato, presidente della Camera e professore di procedura penale – ha più volte osservato che il tema della separazione delle carriere non può essere liquidato come una contrapposizione ideologica. La questione riguarda piuttosto la coerenza tra l’assetto dell’ordine giudiziario e l’evoluzione del processo penale: un processo che, dopo la riforma del 1988 e la revisione dell’articolo 111 della Costituzione, si fonda su un modello nel quale accusa e difesa si confrontano davanti a un giudice terzo e imparziale.

L’0biettivo

Il punto, in fondo, è tutto qui: non si tratta di stabilire se i magistrati siano o meno indipendenti – l’indipendenza della magistratura resta una delle conquiste più preziose della Costituzione – ma di capire se l’assetto attuale sia il più adatto a preservare quella stessa indipendenza, la terzietà in astratto del giudice e, di conseguenza, la fiducia dei cittadini nella giustizia. Non mi piace la similitudine tra il processo penale e una partita di calcio, laddove l’arbitro (il giudice) non dovrebbe vestire la stessa casacca di una delle due squadre. Ma non mi convince neanche chi sostiene che il PM, visto che rappresenta la parte pubblica e che, per questo, raccoglie anche elementi a favore dell’indagato, sarebbe imparziale e, quindi, ontologicamente più vicino al giudice. Tale argomento fonda il suo presupposto sulla illusione ossimorica di una “parte imparziale” e svilisce, per questo, il senso del “giusto processo”, che – a differenza del modello precedente – non coincide con la ricerca della verità sostanziale, ma con il raggiungimento di una decisione equa, assunta secondo giustizia. Proprio per questo motivo, il pubblico ministero è una parte pubblica che sostiene l’accusa davanti a un giudice terzo e il fatto che il pubblico ministero debba cercare anche elementi favorevoli all’imputato non lo trasforma in un giudice. Significa soltanto che deve esercitare la funzione dell’accusa nel rispetto della legalità e dell’obiettività. E questa distinzione tra parte pubblica e giudice, nei sistemi accusatori moderni, è – non solo etica, ma – strutturale. Una distinzione che non ha niente a che fare con la responsabilità civile dei magistrati e che non riguarda minimamente l’efficienza o i tempi della giustizia, ma che ridarà, comunque, maggiore consapevolezza delle scelte assunte, da quelle cautelari a quelle probatorie, maggiore rispetto della legalità processuale e, di conseguenza, maggiore responsabilità “di posizione”, sol perché ci sarà un controllo effettivo e si ridurranno notevolmente le ipotesi di “appiattimento accusatorio”. Non subito. Ci vorrà tempo, forse anni. Ma intanto, con il superamento di uno degli ultimi residui dell’impostazione inquisitoria, il processo penale italiano completerà la trasformazione iniziata con la riforma del 1988. Proprio la cronaca recente dimostra quanto questo tema sia delicato. La vicenda che ha coinvolto l’ex presidente dell’ANM ed ex consigliere del CSM, Luca Palamara, ha mostrato con crudezza quanto le dinamiche interne al sistema dell’autogoverno possano incidere sulla percezione pubblica dell’imparzialità della magistratura. Non si tratta di generalizzare o di mettere in discussione l’integrità della grande maggioranza dei magistrati italiani, ma di riconoscere che la credibilità delle istituzioni si alimenta anche attraverso regole capaci di prevenire ogni possibile sospetto di contiguità o di conflitto di ruoli. Per questo motivo sorprende la povertà culturale del dibattito pubblico di queste settimane, con un confronto pubblico sulla riforma dell’ordinamento giudiziario che si è spesso ridotto a una sequenza di slogan contrapposti, nei quali questioni diverse vengono sovrapposte fino a perdere il loro significato. Si confondono, ad esempio, il tema della terzietà del giudice con quello della responsabilità disciplinare dei magistrati, o quello della separazione delle carriere con la questione del funzionamento del Consiglio superiore della magistratura. Sono piani distinti. Il fatto che la magistratura italiana disponga già di strumenti disciplinari e di meccanismi di responsabilità – sui quali la dottrina ha discusso a lungo – non esaurisce infatti il problema dell’assetto istituzionale della giurisdizione. Allo stesso modo, la proposta di introdurre forme di sorteggio per la selezione dei componenti togati del CSM, o di sorteggio temperato per quelli laici, nasce dal tentativo – discutibile o condivisibile che sia – di ridurre il peso delle dinamiche correntizie emerse negli ultimi anni nel sistema dell’autogoverno. E ancora diverso è il tema della prevista Alta Corte disciplinare, che mira a separare la funzione di governo della magistratura da quella di giudizio sulle responsabilità disciplinari. Ridurre tutte queste questioni a un’unica polemica identitaria significa non cogliere il cuore del problema: la riforma interviene su diversi livelli dell’ordinamento giudiziario e non può essere valutata né come una panacea capace di risolvere ogni disfunzione del sistema né come una minaccia in sé per l’indipendenza della magistratura. Piuttosto, come accade in ogni grande riforma istituzionale, essa pone interrogativi complessi sull’equilibrio tra indipendenza, responsabilità e organizzazione dei poteri pubblici. Interrogativi che richiederebbero un confronto più sobrio e meno ideologico di quello che troppo spesso domina il dibattito di queste settimane. Non si tratta di mettere in dubbio la correttezza o la cultura giuridica dei magistrati, ma di interrogarsi sull’assetto istituzionale più coerente con la logica del processo contemporaneo e con l’esigenza – sempre più avvertita nelle democrazie mature – che l’imparzialità della giurisdizione non sia soltanto reale, ma anche percepita come tale dai cittadini. La storia costituzionale viene evocata con aforismi a volte fuori contesto. I social network amplificano citazioni estrapolate dal loro contesto e il confronto tra giuristi lascia talvolta il posto a un linguaggio polemico che mal si concilia con la serietà del tema. E un tema, che meriterebbe studio e misura, viene spesso trattato come una battaglia identitaria. Il referendum del 22 e 23 marzo dovrebbe essere l’occasione per una discussione informata su uno dei nodi più delicati dell’ordinamento giudiziario. Invece, rischia di trasformarsi nell’ennesima prova di forza tra opposte tifoserie. Ed è forse questa la distorsione più grave: ridurre a propaganda una questione che riguarda l’architettura costituzionale della giustizia e l’equilibrio tra i poteri dello Stato. Perché le riforme in materia di giustizia non sono mai questioni di parte, ma scelte che incidono sulla libertà dei cittadini, sulla credibilità delle istituzioni e sulla qualità della democrazia. Sono, prima di tutto, questioni di civiltà giuridica.

Dottore di ricerca in sistema penale e processo